공법상 제한을 받는 토지의 보상평가 : 울산광역시 울주군 신불산 군립공원 지정과 작천정 다목적광장 및 운동장 조성사업 사례(2019두34982)

아래는 대법원 2019두34982 손실보상금 판결이다.

1. 사실관계 요지

가. 1983. 12. 2. (울산광역시 울주군 소재) 신불산 군립공원 지정 및 1987. 9. 7. 신불산 군립공원 용도지구(집단시설지구, 취락지구, 자연환경지구, 자연보존지구)로 지정되었다.

나. 그로부터 약 28년이 경과한 2015. 5. 20.에 이르러 신불산 군립공원 구역 전부가 아니라 그 중 일부에 국한하여 이 사건 축구장, 족국장, 잔디광장, 피크닉장, 녹지, 도로, 주차장 시설의 설치․조성을 위한 공원시설계획이 수립․결정되었다. ⇒ 울주군 작천정 다목적광장 및 운동장 조성사업

다. 울산지방토지수용위원회의 수용재결과 중앙토지수용위원회의 이의재결은, 이 사건 토지에 대하여 군립공원 지정 및 군립공원 용도지구 지정에 따른 계획제한을 받는 상태대로 감정평가한 금액을 기초로 손실보상금을 산정하였다.

이에 위 군립공원 사업구역 내에 토지를 소유한 원고들이 사업시행자(울주군수)를 상대로 이 사건 보상금청구소송을 제소하였다.  원고들은, 군립공원 및 군립공원 용도지구 지정에 따른 공법상 제한은 이 사건 사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우이므로 그러한 제한이 없는 상태를 상정하여 평가하여야 한다고 주장하였다.

2. 쟁점

자연공원법에 따른 『군립공원 지정 및 군립공원 용도지구 지정』 이후 『군립공원 내 공원시설을 조성하는 내용의 공원시설계획이 실시』되어 토지가 수용될 경우,

군립공원 지정 및 군립공원 용도지구의 지정에 따른 토지에 관한 계획제한을,

토지보상법 시행규칙 제23조 제1항 단서에서 규정한 ‘당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 공법상 제한’, 즉 개별적 계획제한에 해당하여 제한이 없는 상태를 상정하여 손실보상금을 산정하여야 하는지?

토지보상법시행규착 제23조 제1항 본문에서 규정한 일반적 계획제한에 해당하여 제한받는 상태대로 손실보상금을 산정하여야 하는지?

3. 관련 법령

자연공원법은 자연공원의 지정․보전 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보전하고 지속가능한 이용을 도모함을 목적으로 하며(제1조),

자연공원법에 의해 자연공원으로 지정되면 그 공원구역에서 건축행위, 경관을 해치거나 자연공원의 보전․관리에 지장을 줄 우려가 있는 건축물의 용도변경, 광물의 채굴, 개간이나 토지의 형질변경, 물건을 쌓아 두는 행위, 야생동물을 잡거나 가축을 놓아먹이는 행위, 나무를 베거나 야생식물을 채취하는 행위 등을 제한함으로써(제23조) 공원구역을 보전․관리하는 효과가 즉시 발생한다.

공원관리청은 자연공원 지정 후 공원용도지구계획과 공원시설계획이 포함된 ‘공원계획’을 결정․고시하여야 하고(제12조 내지 제17조), 이 공원계획에 연계하여 10년마다 공원별 공원보전․관리계획을 수립하여야 하지만(제17조의3), 공원시설을 설치․조성하는 내용의 공원사업(제2조 제9호)을 반드시 시행하여야 하는 것은 아니다.

공원관리청이 공원시설을 설치․조성하고자 하는 경우에는 자연공원 지정이나 공원용도지구 지정과는 별도로 ‘공원시설계획’을 수립하여 결정․고시한 다음, ‘공원사업 시행계획’을 결정․고시하여야 하고(제19조 제2항), 그 공원사업에 포함되는 토지와 정착물을 수용하여야 한다(제22조).

4. 대법원 판결 요지

가. 이와 같은 자연공원법의 입법목적, 관련 규정들의 내용과 체계를 종합하면,

자연공원법에 의한 ‘자연공원 지정’ 및 ‘공원용도지구계획에 따른 용도지구 지정’은,

그와 동시에 구체적인 공원시설을 설치․조성하는 내용의 ‘공원시설계획’이 이루어졌다는 특별한 사정이 없는 한,

그 이후에 별도의 ‘공원시설계획’에 의하여 시행 여부가 결정되는 구체적인 공원사업의 시행을 직접 목적으로 한 것이 아니므로 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙｣(이하 ‘토지보상법 시행규칙’이라고 한다) 제23조 제1항 본문에서 정한 ‘일반적 계획제한’에 해당한다고 보아야 한다.

나. 1983. 12. 2. 신불산 군립공원 지정 및 1987. 9. 7. 신불산 군립공원 용도지구 지정은,

위 지정과 동시에 이 사건 각 토지에 구체적인 공원시설을 설치․조성하겠다는 내용의 ‘공원시설계획’이 수립․결정된 바 없고, 그로부터 약 28년이 경과한 2015. 5. 20.에 이르러서야 비로소 신불산 군립공원 구역 전부가 아니라 그 중 일부에 국한하여 이 사건 시설의 설치․조성을 위한 공원시설계획이 비로소 수립․결정되었으므로, 이 사건 축구장 등의 시설 조성사업의 시행을 직접 목적으로 하는 것이 아닌 일반적 계획제한에 해당한다. 즉, 이를 '개별적 계획제한'에 해당한다고 판단한 원심(부산고등법원)을 파기.

5. 비교해야 할 대법원 판결들

아래 대법원 판결들은, 구 도시계획법에 의하여 구체적인 도시계획시설로서 공원을 설치. 조성하는 사업의 시행을 직접 목적으로 해당 토지의 용도지역을 주거지역에서 녹지지역으로 변경하는 도시계획결정이 이루어진 사례들이다.

따라서 아래 대법원 판결들의 사안에서는 해당토지의 공법상 제한을 "녹지지역"이 아니라 "주거지역"으로 보상평가해야 한다.

가. 대법원 2006두11507판결

⇒ 공원조성사업의 시행을 직접 목적으로 일반주거지역에서 자연녹지지역으로 변경된 토지에 대한 수용보상액을 산정하는 경우, 그 대상 토지의 용도지역을 일반주거지역으로 하여 평가하여야 한다고 한 사례 

나. 대법원 2012두1020판결

⇒ 관할 구청장이 공원조성사업을 위하여 수용한 갑 소유 토지에 대하여 녹지지역으로 지정된 상태로 평가한 감정결과에 따라 수용보상금을 결정한 사안에서, 공원 설치에 관한 도시계획결정은 개별적 계획제한이고, 제반 사정에 비추어 볼 때, 위 토지를 녹지지역으로 지정·변경한 것은 도시계획시설인 공원의 설치를 직접 목적으로 한 것이므로, 위 녹지지역의 지정·변경에 따른 공법상 제한은 위 토지에 대한 보상금을 평가할 때 고려 대상에서 배제되어야 한다.

※ 공법상 제한을 받는 토지의 보상평가 정리 : 대법원 2017두61799판결 참조

공법상 제한을 받는 토지에 대한 보상액을 산정할 때에

해당 공법상 제한이

구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙 제2조로 폐지) 등에 따른 용도지역·지구·구역(이하 ‘용도지역 등’이라고 한다)의 지정 또는 변경과 같이 그 자체로 제한목적이 달성되는 일반적 계획제한으로서 구체적 도시계획사업과 직접 관련되지 아니한 경우에는 그러한 제한을 받는 상태 그대로 평가하여야 한다.

반면

도로·공원 등 특정 도시계획시설의 설치를 위한 계획결정과 같이 구체적 사업이 따르는 개별적 계획제한이거나,

일반적 계획제한에 해당하는 용도지역 등의 지정 또는 변경에 따른 제한이더라도 그 용도지역 등의 지정 또는 변경이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 때에는,

 그 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한으로 보아 그 제한을 받지 아니하는 상태를 상정하여 평가하여야 한다.

p.s. "해당토지의 보상금산정에 있어, 해당토지에 가하여진 공법상 제한을 반영할 것이냐 , 어떻게 반영할 것이냐 여부에 따라서, 보상금액에 큰 차이를 가져오므로, 실익이 큰 싸움이다."