일단지 토지 여부? 2개 이상의 토지를 '농업용 비닐하우스 부지'로 사용한 사례(지목: 잡종지, 용도지역/지구: 자연녹지지역, 개발제한구역) - 대법원 2016두940판결
1. 사실관계
원고는 2003년 이 사건 제1토지에 관하여 각 증여를 원인으로 각 소유권이전등기를 마쳤다.
이 사건 제1토지는 그 지목은 잡종지, 용도지역은 자연녹지지역으로서 개발제한구역으로 지정되어 있었고,
2006년경 이전부터 임차인에 의해 농업용 비닐하우스의 부지로 사용되고 있었다.
2. 원고(토지소유자)의 주장
이 사건 제1토지 및 제2토지는 소유자·지목·용도구역이 동일하고, 인접하여 비닐하우스 부지로 사용되는 등 각 ‘일단지(일단지)’를 이루어 용도상 불가분의 관계에 있으므로, 각 지번별로 평가할 것이 아니라 하나의 토지로 보아 하나의 비교표준지를 선정하여 일괄평가되어야 한다.
그럼에도 수용재결감정은 각 필지별로 비교표준지를 선정하고 품등비교를 달리하여 평가함으로써 인근 시가에 현저히 못 미치는 가격으로 보상액을 산정하였으므로 위법하다.
3. 피고(사업시행자)의 주장
이 사건 수용재결 당시에 원고 소유의 각 토지에서 농업용 비닐하우스를 설치하고 화훼농업이 이루어지고 있던 이용상황은 일시적 이용상황에 지나지 않는다.
즉, 피고는, 원고는 일단지1 내지 2 토지를 타인에게 임대하였을 뿐 직접 일단지로 이용한 것이 아니고, 위 각 토지에 설치된 비닐하우스도 임차인 등이 설치한 시설물로서 영구적인 건축물이 아닌데다가, 위 각 토지 중 일부에는 지상권이 설정되어 있었으므로, 일단지1 내지 2 토지는 용도상 불가분의 관계에 있는 경우에 해당하지 않는다.
4. 법리
부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제31조는 “토지 등의 감정평가에 있어서 그 공정성과 합리성을 보장하기 위하여 감정평가업자가 준수하여야 할 원칙과 기준은 국토해양부령으로 정한다.”라고 정하고 있다.
그 위임에 따른 구 감정평가에 관한 규칙(현 국토교통부령) 제15조 제1항은 “평가는 대상물건마다 개별로 행하여야 한다. 다만 2개 이상의 대상물건이 일체로 거래되거나 대상물건 상호 간에 용도상 불가분의 관계가 있는 경우에는 일괄하여 평가할 수 있다.”라고 정하고 있다.
따라서 2개 이상의 토지 등에 대한 감정평가는 개별평가를 원칙으로 하되, 예외적으로 2개 이상의 토지 등에 거래상 일체성 또는 용도상 불가분의 관계가 인정되는 경우에 일괄평가가 인정된다. 여기에서 ‘용도상 불가분의 관계’에 있는지 여부는 일단의 토지로 이용되고 있는 상황이 사회적·경제적·행정적 측면에서 합리적이고 그 토지의 가치 형성적 측면에서도 타당하다고 인정되는 관계에 있는 경우를 뜻한다(대법원 2005두1428 판결 등 참조). 이처럼 용도상 불가분의 관계에 있는 토지들을 하나의 단지를 구성하고 있다고 하여 일단지(일단지)라고 부르기도 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(약칭 토지보상법) 제70조 제2항은 “토지에 대한 보상액은 가격시점에서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자나 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 고려하지 아니한다.”라고 정하고 있다. 그러므로 2개 이상의 토지가 용도상 불가분의 관계에 있는지 여부를 판단하는 데 일시적인 이용상황 등을 고려해서는 안 된다(대법원 2006두10849 판결 참조).
5. 1심 판결 : 일단지로 판단
토지의 소유관계, 지목, 용도지역 및 이용상황, 토지의 분할 목적 및 경위, 도로접면 조건 등에 관한
아래와 같은 사정을 위 법리에 비추어 보면, 아래와 같이 원고 주장의 일단지1, 2 토지 전체를 각 일단지로 보아 각 토지 전체를 단일한 가격으로 평가함이 상당하다.
원고 주장의 일단지1 토지는, ① 위 각 토지의 소유자, 지목, 용도지역이 동일하고, 그 전체 토지 위에 비닐하우스가 설치되어 8필지의 토지가 일체로 이용되어 온 점, ② 별지 1 기재 수용대상 번호 3, 4, 5, 6, 9 토지는 그 지상의 이용 목적이나 상황에 관계없이 1992. 2. 24. 철도청이 그 지하에 지하철도를 설치하면서 지상권의 설정을 위하여 분할된 것이고, 그 면적도 307㎡, 89㎡, 1㎡, 37㎡, 91㎡로서 독립한 거래의 객체로 삼기에 과소한 것으로 보이는 점, ③ 별지 1 기재 수용대상 번호 7 내지 9 토지를 각 개별로 이용하는 경우 맹지가 되고, 그 형상도 부정형으로 되어 각 효용도가 떨어지는 점 등을 종합하여 보면,
그 전체를 일단의 토지로 이용하는 것이 사회적·경제적·행정적 측면에서 합리적이고 당해 토지의 가치형성적 측면에서도 타당하다고 보이므로, 용도상 불가분의 관계에 있는 경우에 해당한다고 보아 일단지로 평가함이 상당하다.
6. 2심 판결 : 일단지로 평가
1심판결이유에다가 아래 이유를 추가한다.
원고가 일단지1 내지 2 토지를 타인에게 임대하였다고 하더라도 위 각 토지의 실제 이용현황에 비추어 보면, 원고가 이를 일단지로 이용할 의사였고 그 의사에 따라 일단지로 이용되고 있다고 볼 수 있는 점,
위 각 토지에 설치된 비닐하우스는 비록 영구적인 건축물이 아니라고 하더라도 그 시설규모 및 2006년경 이전에 설치되어 수용시점까지 장기간 같은 형태로 이용되어 온 사정 등에 비추어 일시적인 이용을 위한 것으로 보기 어려운 점,
위 각 토지 중 일부에 설정된 지상권은 그 지하에 00선 지하철도의 소유를 위하여 지표면 12.25m 이하에 한하여 구분지상권으로 설정된 것으로서(갑0호증의 2, 4, 8, 11, 13, 15, 17, 20, 21, 23, 25, 갑 제11호증의 3, 5), 토지를 현재와 같은 형태로 이용하는 데 방해가 되지 않는 것으로 보이는 점,
나아가 일단지1 내지 2 토지 중 상당수의 토지는 원고의 자발적인 의사에 의한 것이라기보다는 00선 지하철도의 소유를 위한 지상권 설정을 위해 분할되었는데, 그러한 사정이 없었다면 분할 전의 상태대로 일단지로 이용되었을 가능성이 큰 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면,
일단지1 내지 2 토지는 용도상 불가분의 관계에 있다고 봄이 상당하다.
7. 대법원 판결 : 일단지로 보지 않고, 개별평가를 하라는 취지
(1) 먼저 이 사건 토지의 지하에 구분지상권을 설정하기 위하여 토지를 분할하였다는 사정이 용도상 불가분성 판단에 영향을 미치는지 여부에 관하여 살펴본다.
이 사건 토지는 종전 공익사업을 시행하는 과정에서 지하철도 건설에 필요한 부분만을 특정하여 구분지상권을 설정하고자 1992년 과 1993년 토지분할이 이루어졌다.
당시 적용되던 구 지적법 제23조 제1호 또는 제2호에 의하여 사업시행자가 단독으로 토지분할을 신청하는 것이 가능했다. 협의취득의 방식으로 구분지상권 설정계약이 체결되기 수개월 전에 토지분할이 이루어졌다.
위와 같은 점에 비추어 보면, 위 토지분할이 토지소유자들의 의사와 상관없이 사업시행자의 일방적 신청에 의해 이루어졌을 것임을 추단할 수 있다.
따라서 위 토지분할이 토지소유자들의 의사에 기한 것이라거나 그들의 이익을 위한 것이었다고 볼 수 없다.
비록 원래 1필지였던 토지가 지하 부분의 구분지상권 설정을 위해 여러 필지로 분할되었다고 하더라도,
지상 부분에서는 그러한 토지분할이나 지하 부분의 구분지상권 설정에 별다른 영향을 받지 않고 토지분할 전과 같이 마치 하나의 필지처럼 계속 관리·이용되었다면, 토지분할 전에는 1필지였으나 여러 필지로 분할된 토지들은 그 1필지 중 일부가 다른 용도로 사용되고 있었다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 용도상 불가분의 관계에 있다고 보는 것이 사회적·경제적·행정적·가치형성적 측면에서 타당하다.
따라서 이 사건 토지 중 1992년 과 1993년 토지분할 전에 1필지였던 토지들은 이 사건 수용재결일 기준으로 여러 필지로 분할되어 있다고 하더라도 특별한 사정이 없는 한 용도상 불가분의 관계에 있다고 볼 수 있다.
이에 관한 피고의 주장을 받아들이지 않는다.
(2) 그러나 원심의 판단은 아래와 같은 이유로 그대로 수긍하기 어렵다.
이 사건 토지는 전부 지목이 ‘잡종지’이고, 용도지역은 자연녹지지역으로서 개발제한구역으로 지정되어 있는 상태인데, 원고들은 2006년 이전부터 이를 그 지역의 농민들에게 임대하여, 임차인들이 이 사건 토지와 그 일대의 인접 토지에 농업용 비닐하우스 수십여 동을 설치하고 이 사건 수용재결일 무렵까지 화훼농업을 영위하였다.
(가) 이 사건 토지는 지목이 ‘잡종지’이고, 잡종지에서 경작을 하는 것은 본래의 용도가 아닌 용도로 일시적으로 이용하는 것이라고 보아야 한다.
농업용 비닐하우스는 토지에 정착한다는 요소를 결하고 있어 건축법상 건축물이 아니라 존치기간이 한정되어 있는 가설건축물에 해당한다(건축법 제2조 제1항 제2호, 제20조 제3항, 건축법 시행령 제15조 제7항 참조). 따라서 농업용 비닐하우스를 설치하는 것 역시 일시적으로 이용하는 것으로 볼 수 있다.
(2) 원고 또는 종전 소유자들은 이 사건 토지를 매수한 후 그 지역 농민들에게 임대하였다.
통상의 경우 임대차 자체에 계약기간이 정해져 있으므로 이 사건 토지에서 임차인들이 농업용 비닐하우스를 설치하고 화훼농업을 영위하는 것 역시 특별한 사정이 없는 한 일시적으로 이용하는 것이라고 보아야 한다.
(3) 이 사건 토지에 설치되어 있는 수십 동의 비닐하우스는 건축기초가 연결되어 있지 않다면 각각 별개의 공작물일 뿐이다. 그것이 현실적으로 일체로서 관리·이용되고 있다거나 사회적·경제적·행정적·가치형성적 측면에서 일체로서 관리·이용되어야 할 필요성이 있다는 사정도 엿보이지 않는다.
(4) 원고 또는 종전 소유자들이 이 사건 토지를 매수한 후 그 지역 농민들에게 임대하기 전에 이 사건 토지를 어떻게 구체적으로 이용하였는지에 관한 정황은 기록상 찾아보기 어렵다. 원고가 여러 필지의 토지를 일괄 매수하여 그러한 목적에서 보유하고 있다는 점만으로는 그 토지들이 용도상 불가분의 관계에 있다고 평가하기 어렵다.
설령 원고가 농민들에게 임대하기 전에 이 사건 토지를 어떤 용도로 실제 이용하였다고 하더라도, 이 사건 수용재결일 기준으로 이 사건 토지가 용도상 불가분의 관계에 있는지를 판단할 때 2006년 이전의 이용상황을 고려해서는 안 된다.
그런데도 원심은 이 사건 토지와 그 일대에서 2006년 무렵부터 이 사건 수용재결일까지 수년간 비닐하우스 농업이 이루어지고 있다는 이유만으로 이 사건 토지를 소유자별로 구획하여 일단지에 해당한다고 판단하였다. 이는 위법하다(파기환송).
p. s 1 : 대법원, 2심, 1심판결 모두, 이 사건 토지들의 일부토지 부분에 대하여 구분지상권이 설정된 사실, 위 구분지상권 설정을 위하여 토지분할이 된 사실은, 용도상 불가분관계 인정에 문제가 안된다고 보았다(일단지 인정).
p. s 2 : 그러나, 이 사건 토지들 지상에, 토지임차인이 농업용 비닐하우스를 설치하여 농사를 짓는 상황과 관련하여, 1심과 2심판결은 이를 이 사건 토지들의 '일반적인 이용방법'에 따른 객관적인 이용이라고 보았다(일단지 인정). 그러나 대법원은 이를 일반적인 이용방법에 따른 이용이 아니라 "일시적인 이용방법"이라고 보았다. 즉, 일단지를 부정했다.